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Schengen: Was wird aus der Freizügigkeit?

Die Ankunft in der EU von mehreren Tausend Flüchtlingen aus Tunesien und Libyen infolge des Umbruchs in der arabischen Welt war vorhersehbar. Vollkommen unerwartet war hingegen der Konflikt, den der Flüchtlingsstrom ausgelöst hat: Frankreich weigerte sich, aus Italien kommende Migranten, die dort ein Schengen-Visum erhalten hatten, auf sein Hoheitsgebiet einreisen zu lassen. Die französische Regierung zog sogar die Möglichkeit in Erwägung, das Schengener Abkommen, das in weiten Teilen Europas freien Personenverkehr ermöglicht, zeitweilig außer Kraft zu setzen. Die Hintergründe dieser Debatte:


Was ist der Schengen-Raum?

Unter Schengen-Raum versteht man einen von den Unterzeichnerstaaten des am 26. März 1995 in Kraft getretenen Schengener Abkommens geschaffenen Raum der Freizügigkeit. Ursprünglich (1985) begrenzte sich dieser Raum auf die Staaten Deutschland, Frankreich, Belgien, Luxemburg und Niederlande; er erweiterte sich jedoch schnell und umfasst inzwischen 22 Mitgliedstaaten der Europäischen Union sowie vier assoziierte Staaten: Island, Norwegen, Schweiz und Liechtenstein.

 

Zwei EU-Mitglieder haben es vorgezogen, sich nur an bestimmten Bestimmungen des Schengener Abkommens zu beteiligen, ohne das Übereinkommen zu unterzeichnen:

  •     Großbritannien beteiligt sich an der Zusammenarbeit von Polizei und Justiz in Strafsachen, der Drogenbekämpfung und dem Schengener Informationssystem (SIS),
  •     Irland nimmt ausschließlich am SIS teil.

 

Zypern, Rumänien und Bulgarien sind noch keine Mitglieder des Schengen-Raums. In diesen Ländern gibt es also noch Grenzkontrollen. Weitere Länder, z. B. Serbien, Kroatien und die Ukraine, könnten auf längere Sicht zum Schengen-Raum hinzustoßen.

Wie funktioniert der Schengen-Raum?

Neben dem Wegfall der Kontrollen an den Binnengrenzen wurden mit dem Schengener Abkommen gemeinsame Regeln für Einreise, Aufenthalt und Asylrecht in den Ländern des Schengen-Raums festgelegt.

Die Bedingungen für die Einreise und die Erteilung von Kurzaufenthalts-Visa wurden vereinheitlicht. Jedes von einem Unterzeichnerstaat des Schengener Abkommens ausgestellte Visum („Schengen-Visum“) ist im gesamten Schengen-Raum gültig. Ein Schengen-Visum wird für Aufenthalte von höchstens 90 Tagen pro Halbjahr ausgestellt.

Häfen und Flughäfen wurden neu eingerichtet, damit Reisende von innerhalb und außerhalb des Schengen-Raumes getrennt abgefertigt werden können.

Schließlich wurde die Rechtshilfe zwischen den Mitgliedstaaten der EU entwickelt sowie eine gemeinsame Datenbank, das Schengener Informationssystem (SIS).

 

Die jüngste Infragestellung

Das Schengener Abkommen wurde immer als eine der wichtigsten Errungenschaften der Europäischen Union angesehen. Im Zuge der jüngsten Entwicklungen in der arabischen Welt und der damit verbundenen massiven Ankunft von Migranten auf europäischem Boden, geriet der Schengen-Raum jedoch in die Schlagzeilen. Italien, das Land, das die meisten Neuankömmlinge (20 000 tunesische und 8 000 libysche Flüchtlinge) auffängt, hatte ausnahmsweise 20 000 Flüchtlingen eine sechsmonatige Aufenthaltserlaubnis ausgestellt. Jeder Flüchtling, der in Besitz einer solchen Erlaubnis ist, kann sich demnach theoretisch im gesamten Schengen-Raum frei bewegen.

Mit der italienischen Maßnahme war Frankreich jedoch überhaupt nicht einverstanden und entschied, unter dem Vorwand einer möglichen Gefährdung der öffentlichen Ordnung, zeitweise wieder Grenzkontrollen einzuführen. Nach Artikel 2.2 des Schengener Durch­führungs­über­ein­kommens ist die Wiederaufnahme von Grenzkontrollen zur Wahrung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit in der Tat erlaubt. Auf Grundlage dieser Vorkehrung konnte die Europäische Kommission dann auch bestätigen, das Paris rechtmäßig gehandelt hat.

Brüssel unterstrich zusätzlich, dass die von den italienischen Behörden ausgestellten Visa nicht von der Pflicht befreiten, gültige Papiere und genügend Bargeld (62 Euro pro Tag, 31 Euro, wenn die Person beherbergt wird) mit sich zu führen, und dass die Aufenthaltsgenehmigung kein „Sesam öffne dich“ zur Freizügigkeit sei.

Italien und Frankreich konnten sich schließlich einigen und verlangten gemeinsam eine Überarbeitung der Sicherheitsklauseln des Schengener Abkommens. Am 26. April kündigten Silvio Berlusconi und Nicolas Sarkozy an, dass sie einen gemeinsamen Brief an den Präsidenten der Europäischen Kommission, José Manuel Borroso, geschrieben haben. In dem Schreiben fordern sie die Kommission auf, die Möglichkeit der Wiedereinführung vorübergehender Kontrollen an den Binnengrenzen der Mitgliedstaaten zu prüfen, wenn es zu außergewöhnlicher Schwierigkeiten bei der Sicherung der gemeinsamen Außengrenzen kommt. Die Bedingungen dafür seien festzulegen.

 

Reaktionen auf den französisch-italienischen Vorschlag


Die Reaktion der Institutionen

Die direkt angesprochene Europäische Kommission reagierte als erste. Sie betonte zunächst, dass es während des Balkankriegs in den 1990er Jahren 800 000 Migranten an den östlichen Grenzen Europas gegeben hätte.

Heute würde Tunesien Hunderttausende Menschen, die aus Libyen geflüchtet sind, aufnehmen. Man solle das also relativieren: Eine solche Situation gäbe es in Europa nicht.

Der Sprecher der Europäischen Kommission, Olivier Bailly, äußerte dennoch, es sei wichtig, zu hinterfragen, wie Schengen funktioniert. Deshalb wolle die Kommission Vorschläge zu genauen Bedingungen vorlegen, unter denen ein Mitgliedstaat zeitweilig die Kontrollen an seinen Grenzen wieder aufnehmen kann.

Für Kommissionspräsidenten Barroso sei die vorübergehende Wiederherstellung der Grenzkontrollen eine Möglichkeit unter mehreren; allerdings müsse sie spezifischen und genau bestimmten Kriterien unterliege. Diese Möglichkeit wird von verschiedenen Mitgliedstaaten mit Vorsicht betrachtet.

Die Reaktionen anderer Mitgliedstaaten

Griechenland und Malta ließen verlauten, dass sie zwar prinzipiell mit einer Überarbeitung des Schengener Abkommens einverstanden seien, vorausgesetzt aber, die Migrationsströme würden letztendlich besser unter den Mitgliedstaaten der EU aufgeteilt. Der griechische Außenminister Dimitris Droutsas formulierte das in etwa so: „Griechenland ist offen für eine Überarbeitung des Schengen-Abkommens, aber den Mittelmeerländern muss damit geholfen werden.“

Eher positive Reaktionen waren auch in Deutschland und den Niederlanden zu verzeichnen. Deutschlands Außenminister Guido Westerwelle erklärte:
„Wenn man das Schengen-System verbessern kann, dann ist das gut und dann soll man es auch tun. Aber die Reisefreiheit in Europa ist so eine wichtige Errungenschaft, sie darf nicht zur Disposition stehen.“ Für den niederländischen Minister für Einwanderung und Asyl, Gerd Leers, dürften Grenzkontrollen auf keinen Fall wieder eingeführt werden, eine solche Entscheidung ginge gegen eine „offene“ Union. Eine Diskussion über die Art und Weise, wie das Schengen-Abkommen verstärkt und verbessert werden könne, sei für ihn hingegen begrüßenswert, um gegen die illegale Einwanderung anzugehen.

Spanien gibt sich eher verhalten. Über seinen Innenminister, Alfredo Pérez Rubalcaba, erklärte sich das Land zufrieden mit der Funktionsweise des Schengener Abkommens, das demnach keiner Überarbeitung bedürfe. Alfredo Pérez Rabalcaba erkannte jedoch auch an, dass Italien mehr Solidarität von Seiten der Europäischen Union verdiene, genauso wie Malta und Griechenland. Spanien sei jedenfalls bereit, seinen Teil an der erhöhten Solidarität gegenüber diesen drei Ländern zu tragen.

Der luxemburgische Außenminister, Jean Asselborn, sprach sich wohl am energischsten gegen eine Überarbeitung des Schengener Abkommens aus. Er prangerte vor allem die schlechte Gewohnheit an, die sich in der EU breitgemacht hätte und die darin bestünde, dass ein Staat sich ein Problem ausdenkt, um anschließend eine Lösung verschreiben zu können.


Die Reaktionen der Europaabgeordneten

Nur wenige Europaabgeordnete haben sich zu dieser jüngsten Streitfrage geäußert. Die Fraktion der Grünen/EFA hat momentan als einzige offiziell Stellung bezogen: „Die vorgeschlagene Änderung der Schengenverträge ist keine Antwort auf die aktuelle Flüchtlingskrise. Europa muss auf die durch die Umwälzungen in Nordafrika entstandenen Herausforderungen mit einer solidarischen und langfristig orientierten Strategie antworten […]. Eine Änderung der Schengenverträge und die Wiedereinführung von nationalen Grenzkontrollen, wie es dem einen oder anderen Land gerade passt, ist völlig absurd.“

Der Europaabgeordnete Robert Goebbels (S&D), Mitverfasser der beiden Schengener Abkommen, spricht sich ebenfalls gegen eine Änderung aus. Er betont, dass die Texte klar genug seien und dass es nicht notwendig sei, die Schengen-Regelungen abzuändern, um in Ausnahmefällen Grenzkontrollen einführen zu können.

Die Fraktion der Sozialisten und Demokraten warnte konservative Regierungen und Europäische Kommission gegen jegliche Einschränkung der Bewegungsfreiheit. Die gemeinsame Forderung der französischen und italienischen Regierung würde deren mangelndes Vertrauen in die Fähigkeiten des anderen, die Flüchtlingsströme zu bewältigen, zum Ausdruck bringen und zeigen, dass sie, anstatt gemeinsam nach Lösungen zu suchen, lieber die Schranken zwischen den Ländern wieder aufbauen wollten.

 

Die Vorschläge der Kommission

Den Wortlaut ändern, den Grundgedanken aber beibehalten: Dieser heiklen Aufgabe musste sich EU-Innenkommissarin Cecilila Malmström stellen. Am Mittwoch, dem 4. Mai schlug sie Lösungsansätze für eine Umgestaltung der Regelung der Freizügigkeit vor.

In ihrer Mitteilung wird die Möglichkeit einer einfacheren Wiedereinführung von Grenzkontrollen erwägt, wenn Schwachstellen an Abschnitten der EU-Außengrenzen auftreten oder wenn der Migrationsdruck an einzelnen Grenzabschnitten zu hoch wird. Die Entscheidung über die Einführung solcher Kontrollen würde allerdings auf europäischer Ebene gefällt, um Alleingänge einzelner Staaten zu vermeiden. Außerdem betont Kommissarin Malmstöm, dass diese Maßnahmen zeitlich und räumlich begrenzt sein müssen.

Nun müssen sich die Justiz- und Innenminister, die sich am 12. Mai treffen, über die genauen Kriterien einigen. Kein leichtes Unterfangen, wenn man sich die unterschiedlichen Reaktionen auf die Vorschläge anschaut, die zeigen, dass der Text scheinbar doch unterschiedlich ausgelegt werden kann. Die konservative französische EVP-Abgeordnete Véronique Mathieu hat die Vorschläge der Europäischen Kommission als „pragmatische und notwendige Maßnahmen“ begrüßt. In ihren Augen versucht die Kommission, Schengen zu stärken, anstatt aufzuweichen.

Die liberale ALDE-Fraktion hat sich hingegen gegen jegliche Änderung der Regelungen zum Schengen-Raum ausgesprochen. Ihrer Meinung nach müsste man lediglich das Konzept der „Bedrohung für die öffentliche Ordnung“ – augenblicklich der einzig mögliche Vorwand für eine vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen – klarer umreißen.

Claude Moraes, der Sprecher der S&D-Fraktion, hat seinerseits seine Enttäuschung angesichts der „konfusen und nutzlosen Vorschläge“ zum Ausdruck gebracht.

Letzte Änderung : Mai 2011

 

 

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